Grupy Kopernika
Informacja o posiedzeniu
"Grupy Kopernika" w dniu 15./16.4.2005
W dniach 15 i 16 kwietnia 2005 na zaproszenie Niemieckiego Instytutu Polskiego w Darmstadt i Instytutu Niemiec i Europy Północnej w Szczecinie odbyło się w Berlinie jedenaste posiedzenie składającej się z ekspertów niemieckich i polskich „Grupy Kopernik“. Temat obrad brzmiał „Polityka wschodnia UE. Wkład niemiecki i polski w strategię wobec Ukrainy i Białorusi“.
Poniższy dokument roboczy X „Grupy Kopernik“ zawiera wyniki analizy sytuacji obecnej oraz wynikające z niej wspólne przemyślenia.
prof. dr Dieter Bingen, Darmstadt, czerwiec 2005
dr Kazimierz Wóycicki, Szczecin
Raport X Grupy Kopernika
Polityka wschodnia UE. Wkład niemiecki i polski w strategię wobec Ukrainy
Ukraina obudziła Europę. Kraj, który w ostatnich latach był uważany za „demokraturę”, źródło niepokoju i korupcji, eksportera nielegalnych pracobiorców do UE, w ostatnich miesiącach roku 2004 w sposób zdecydowany zademonstrował swą chęć „powrotu do Europy”.
Dla UE wydarzenia na Ukrainie mają kilka aspektów. Z jednej strony mają wymiar normatywny w takim znaczeniu, że można wesprzeć demokrację i poprowadzić ją do zwycięstwa, co samo w sobie stanowi wartość. Upodmiotowienie społeczeństwa ukraińskiego wzmocni jego niezależność. Jednocześnie sytuacja na Ukrainie promieniuje na Białoruś i może wzmocnić tamtejsze siły demokratyczne. Oznaczałoby to stabilizację dwóch najbardziej nieobliczalnych sąsiadów UE – wyłączając okręg kaliningradzki – co leży w żywotnym interesie UE.
Pomarańczowa rewolucja była nade wszystko sukcesem Ukraińców. Pomocna okazała się w listopadzie i w grudniu solidarność Polski, Niemiec i Unii Europejskiej. Polskie działania w czasie „pomarańczowej rewolucji” na Ukrainie nie były bilateralną sprawą polsko-ukraińską, lecz były uzgodnione z Brukselą. W ten sposób Polska występując we własnym interesie, wypełniła rolę rzecznika wschodnich sąsiadów UE i jednocześnie, reprezentując stanowisko UE, nadała większą rangę własnemu głosowi. Poza tym był to pierwszy tak poważny wkład nowego członka Unii w jej politykę zagraniczną.
Na wschodniej granicy Unii rodzi się właśnie szansa poszerzenia przestrzeni demokracji i stabilności. Kraje unijne w różnym stopniu są zainteresowane pomyślnym zakończeniem sytuacji na Ukrainie. Dla Polski i Niemiec pomarańczowa rewolucja była jednym z tych obszarów, w których mamy do czynienia z daleko idącym pokrywaniem się interesów. Oba kraje są zainteresowane pogłębieniem demokratycznych przemian na Ukrainie. Oba kraje są zgodne co do tego, że perspektywa wyborów parlamentarnych na początku 2006 roku wymaga sprawnego i zdecydowanego działania. Opowiedzenie się Ukraińców przy urnie za lub przeciw europejskiej drodze bez wątpienia będzie zależało od perspektywy, jaką do tego czasu da Ukraińcom Unia Europejska.
Zarówno polityka Niemiec jak i polityka Polski wobec Ukrainy to oczywiście wynik wspierania demokracji w największym państwie Europy, lecz także wynik stosunku do Rosji oraz w pewnym stopniu do problemów, które mają pośredni związek z kwestią o wschodnią granicę Unii Europejskiej: w dyskusji „starych” krajów unijnych Ukraina pojawia się jako argument w sporze na temat Turcji a ponadto ma też swoje miejsce w kontrowersjach dotyczących poszerzenia i pogłębienia Unii.
To i inne powiązania, a także różnice w stopniu zaangażowania w sprawę Ukrainy, skądinąd spowodowane m. in. bliskością lub brakiem bliskości geograficznej, nie powinno ograniczać podstawowego zainteresowania UE rozszerzeniem przestrzeni stabilności i demokracji. Ten właśnie interes wymaga, aby dać Ukrainie perspektywę. Pytanie czy ta historyczna szansa zostanie wykorzystana, ostatecznie nie zależy wyłącznie od UE, lecz przede wszystkim od samych Ukraińców. Nawet, jeśli założymy, że zaistnieją najbardziej sprzyjające okoliczności to nie jest to kwestia, którą będzie można rozstrzygnąć ostatecznie w najbliższej dekadzie.
Przed dyplomacją niemiecką i polską pojawiła się nadzwyczajna szansa. Obie dyplomacje już udowodniły swoją kompetencję i skuteczność. Istnieją rozmaite obszary działania zarówno w samej Ukrainie jak i w kręgu partnerów unijnych. Chodzi przy tym o siłę wyobraźni, sztukę pozyskiwania sąsiadów i partnerów, ustalenie hierarchii celów i koncentrację środków.
Wydaje się jednak, że harmonizacja niemieckiej i polskiej polityki wobec Ukrainy powinna być poprzedzona szczerą analizą istniejących między Niemcami i Polską rozbieżności, jeśli nie chcemy zadowolić się kompromisowymi formułkami, które ani ukraińskim demokratom ani też Berlinowi i Warszawie nie pozwolą przetrwać do następnego dnia.
Jak wiadomo, prezydent Juszczenko jasno określił swój strategiczny cel: planuje złożenie wniosku o przystąpienie do UE w 2006 i liczy na rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych w 2007 roku.
Strategiczne rozbieżności
Fakt, iż motywy unijnej polityki wschodniej w Niemczech i w Polsce dość znacznie się od siebie różnią, jest znany nie dopiero od czasu rewolucji ukraińskiej. Z perspektywy Polski przemyślenia geopolityczno-strategiczne wciąż odgrywają znaczną rolę: niezależna i zwrócona ku zachodowi Ukraina jest postrzegana jako zabezpieczenie przed neoimperialnymi skłonnościami w polityce rosyjskiej. Z drugiej zaś strony Polska chciałaby uniknąć bycia najbardziej na wschód położonym krajem unijnym na czas nieokreślony. Polska chce przesunąć europejską przestrzeń stabilności i dobrobytu dalej na wschód. Aby zbliżyć się do tych celów, Warszawa żąda dla Ukrainy jednoznacznej perspektywy członkostwa w Unii. Z polskiej perspektywy idea europejska nie może zanegować wyzwania ukraińskiego.
W Niemczech Ukraina odgrywa zgoła inną rolę. I choć Bonn i Berlin już w latach dziewięćdziesiątych angażowały się na Ukrainie licznymi projektami (Niemcy są trzecim co do wielkości krajem udzielającym bilateralnych pomocy), to jednak przez długi czas w polityce zagranicznej Niemiec nie było dyskursu o Ukrainie i jej pozycji w Europie. Zatem z niemieckiego punktu widzenia rozważania na temat ewentualnego przystąpienia Ukrainy do UE bardzo długo były tematem tabu. Polska tradycyjnie w polityce stawia przede wszystkim na Ukrainę – „Ukraina first” – niemiecka polityka zagraniczna natomiast jest skierowana bardziej na Rosję. Ponadto w niemieckiej polityce europejskiej widać rosnące zmęczenie rozszerzaniem Unii. Biorąc pod uwagę zbliżające się przystąpienie Rumunii i Bułgarii, obietnice członkostwa dane innym krajom Europy południowo-wschodniej oraz kontrowersyjny temat turecki, chciałoby się pozwolić Unii na chwilę namysłu i przygotowanie, zanim przystąpi zacznie starania o dalsze rozszerzenie. Owa wstrzemięźliwość jest jeszcze większa z powodu niepewnego losu traktatu konstytucyjnego po negatywnym wyniku referendum w kraju, który zakładał UE – Francji oraz kolejnych starych państwach unijnych. Co za tym idzie tzw. Europejska Polityka Sąsiedztwa czyli koncepcja, za pomocą której Unia układa swoje stosunki z partnerami w jej bezpośrednim otoczeniu, w Niemczech i w Polsce jest rozumiana różnie: dla Polski polityka wobec sąsiadów (przynajmniej w przypadku Ukrainy) powinna przygotowywać do późniejszego członkostwa. Dla Niemiec ta polityka jak dotąd stanowiła alternatywę dla członkostwa.
Perspektywy działań
Mimo takich różnic Niemcy i Polska mają też wspólne interesy wobec Ukrainy. Oba kraje są zainteresowane tym, aby Ukraina była demokratycznym i stabilnym sąsiadem UE. Ukraina, która skutecznie się reformuje i przyjmuje zachodnie wartości, mogłaby być przykładem dla transformacji i demokratyzacji innych krajów Europy wschodniej względnie krajów WNP. Stąd w nowych warunkach demokratyzującej się Ukrainy Polska i Niemcy powinny jeszcze bardziej niż dotąd szukać wspólnych, strategicznych perspektyw działania i nie zaprzepaścić „window of opportunity”:
1. Przez krótki czas wspólny priorytet powinien opierać się na wspieraniu dalszej demokratyzacji Ukrainy z uwzględnieniem pozytywnie przeprowadzonych wyborów parlamentarnych w 2006 roku.
2. Polska i Niemcy powinny skierować swoje starania na doprowadzenie do możliwie szybkiego wejścia w życie wynegocjowanego pomiędzy Unią Europejską a Ukrainą planu działania.
3. Sensownym jest również wspólne zaangażowanie w perspektywę umowy stowarzyszeniowej po upływie w roku 2008 dotychczasowej Umowy o partnerstwie i współpracy. Dostatecznie wcześnie należy zastanowić się na formą i treścią takiej umowy.
4. Kwestia, czy Ukrainie należy stworzyć perspektywę członkostwa w Unii Europejskiej, nie może być w chwili obecnej ostatecznie wyjaśniona. Wprawdzie wyraźne, jednogłośne TAK w Unii Europejskiej nie jest jeszcze możliwe, należy jednak unikać sygnalizowania Ukrainie definitywnego NIE, ponieważ mogłoby to osłabić siłę reformatorską w Kijowie. O perspektywie przystąpienia Ukrainy do Unii Europejskiej będzie można poważnie dyskutować dopiero wówczas, gdy Unia Europejska odpowiednio do tego tematu dojrzeje, Ukraina zaś przeprowadzi reformy, do których się zobowiązała.
5. Polska i Niemcy powinny postarać się o uwrażliwienie pozostałych członków UE na „wschodni wymiar” Unii i zmobilizowanie do możliwie silnego przybliżenia Ukrainy do Unii.
6. W zasadzie europejska polityka ukraińska nie powinna być zdaniem Polski i Niemiec uzależniona w obszarze negocjacyjnym od europejskiej polityki rosyjskiej. Równocześnie powinno się włączyć Rosję w sprawy polityki Unii Europejskiej w stosunku do krajów sąsiadujących w sensie stworzenia na wschodnich peryferiach regionalnej agendy.
7. Polska i Niemcy powinny postarać się o jak największe przybliżenie Ukrainy do NATO. Istotnym krokiem byłoby zintensyfikowanie starań o dalszą realizację Planu działania NATO-Ukraina.
8. Obok zaangażowania UE w ramach polityki w stosunku do krajów sąsiednich w przyszłości znaczące będzie również bilateralne udzielanie pomocy celem wspierania procesu transformacji na Ukrainie. Stosowne byłoby połączenie w tym obszarze polskiej i niemieckiej inicjatywy.
9. Obok pomocy dla procesu demokratyzacji i tworzenia społeczeństwa obywatelskiego niemieckie i polskie działania powinny koncentrować się w szczególności na reformach gospodarczych i bezpieczeństwie wewnętrznym. Uzyskanie statusu wolnego rynku i rychłe przystąpienie do WTO byłyby zarówno spełnieniem ważnego warunku jak i pierwszym sukcesem Ukrainy na jej drodze do Europy.
10. Niemcy i Polska powinny przedyskutować jak zintensyfikować współpracę z Ukrainą w sprawach polityki wewnętrznej i wymiaru sprawiedliwości. W dłuższej perspektywie będzie bowiem chodziło o to, by znaleźć równowagę między słusznym interesem bezpieczeństwa krajów członkowskich UE, wymogami schengenowskiego Acqis oraz uprzejmą i kontrolowaną przepustowością zewnętrznych granic UE.
11. Współpraca organizacji pozarządowych, programy wymiany naukowej i stypendialne, które już dawniej w stosunkach z dzisiejszymi środkowo-wschodnioeuropejskimi krajami unijnymi w sposób pośredni i skuteczny integrowały z UE i które Polska rozwijała w stosunkach z Ukrainą w znacznym stopniu od roku 1990, powinny być kontynuowane i pogłębiane.
Wspólne zadanie, jakim są dalsze starania o demokratyczną stabilizację Ukrainy oraz jej przybliżenie do UE, może też przynieść pożądany impuls dla stosunków polsko-niemieckich i udowodnić, iż Niemcy i Polska są w stanie wspólnie i skutecznie prowadzić unijną politykę wschodnią.